□王曉升

　　國(guó)家治理中包括兩個(gè)重要維度:有效性和合法性。在政府治理的行動(dòng)中,人們往往關(guān)注政府治理行動(dòng)的有效性,而忽視合法性。在我國(guó),長(zhǎng)期以來(lái)政府治理的合法性是依賴于有效性來(lái)證明的。在一定的社會(huì)歷史階段這是可行的,但是在社會(huì)矛盾較為突出的今天,這種方法所面臨的問(wèn)題越來(lái)越突出,因此借助于法治化的手段和商議民主的方法是解決有效性和合法性問(wèn)題的基本方法。
改革開放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)成就(有效性)確證了政府改革措施的合法性,但隨著改革的深入,合法性的問(wèn)題變得越來(lái)越突出
　　一般來(lái)說(shuō),合法是有效的基礎(chǔ)。但合法性有時(shí)是不確定的,而有效性卻在許多領(lǐng)域可以非常明確地得到評(píng)估。于是,強(qiáng)調(diào)有效性而忽視合法性就成為我們的國(guó)家治理中經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題。
　　改革開放以來(lái)的中國(guó)治理實(shí)踐實(shí)際上也向我們提出了這樣一個(gè)問(wèn)題。黨的十一屆三中全會(huì)開始的中國(guó)農(nóng)村土地承包制度的改革,開啟了中國(guó)改革開放的新時(shí)代。而農(nóng)村土地承包制度的改革最初是農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的。這種做法后來(lái)得到了政府的認(rèn)可,并在全國(guó)推廣。從農(nóng)村改革到城市改革,再到市場(chǎng)體系改革,這些改革措施大多數(shù)都具有這樣的情況。社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的問(wèn)題被迫切地提出來(lái),政府順應(yīng)人民的要求來(lái)解決這些問(wèn)題。因此從總體上來(lái)說(shuō),這些改革措施是具有較高程度的合法性的。中國(guó)改革開放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)成就(有效性)確證了政府改革措施的合法性。然而,這也會(huì)使人得出這樣一個(gè)錯(cuò)誤的印象,似乎沒(méi)有合法性,國(guó)家治理也具有有效性。而且,這種有效性反過(guò)來(lái)證明了治理的合法性。但是,這種合法化方式在當(dāng)前卻不適用了,因?yàn)楫?dāng)前改革中的利益沖突更加尖銳了。比如很多“形象工程”、“面子工程”,在各級(jí)政府強(qiáng)力推進(jìn)的過(guò)程中,由于合法性沒(méi)有得到充分的確證,利益受到傷害的人就不斷上訪,越級(jí)上訪,形成惡性循環(huán)。
　　有效性不是合法性的來(lái)源,而只是合法性的證明。有效性可以為合法性提供證明,但是有效性卻不能為政府決策提供合法性。如果有效性能夠轉(zhuǎn)變成為合法性,那么有效性和合法性之間就沒(méi)有區(qū)分了。當(dāng)然,合法性有時(shí)并不必然導(dǎo)致有效性。從中國(guó)改革開放的實(shí)踐來(lái)看,雖然中央的政策從宏觀上來(lái)說(shuō),得到人民的認(rèn)同,但是中國(guó)地域遼闊,各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況各有不同。于是,在改革開放政策的落實(shí)過(guò)程中常常出現(xiàn)上有政策下有對(duì)策的情況。某些地方為了自身的利益而對(duì)國(guó)家政策采取陽(yáng)奉陰違的做法。除此之外,這種上有政策下有對(duì)策的做法還有許多復(fù)雜的原因。它涉及到宏觀政策的普適性問(wèn)題、宏觀政策的理解問(wèn)題、地區(qū)部門利益的問(wèn)題等。這里有效性中所出現(xiàn)的這種問(wèn)題是政府管理的組織和管理方法的問(wèn)題,而與合法性無(wú)關(guān)。那些陽(yáng)奉陰違的人也知道國(guó)家的治理措施是合法的,但是卻拒絕執(zhí)行,或者消極懈怠。某些政策的有效性有時(shí)沒(méi)有確定的標(biāo)準(zhǔn)。這也使它們的有效性大打折扣。這些都是管理方法上的問(wèn)題,而與治理中的合法性問(wèn)題無(wú)關(guān)。
　　這從正反兩個(gè)方面說(shuō)明,合法性是有效性的前提。合法性如果沒(méi)有取得有效性,那么這絕不是因?yàn)楹戏ㄐ员旧矸恋K了有效性,而是合法性之外的原因影響了有效性。
　　改革開放初期,改革開放政策的合法性的來(lái)源是,這些政策是人民自己推動(dòng)的。人們把這種改革稱為“倒逼式的”。這種改革是“自下而上”,而后才“自上而下”。而當(dāng)改革不斷深入的時(shí)候,新的問(wèn)題出現(xiàn)了。當(dāng)年農(nóng)村改革是農(nóng)民自己要求的,他們從改革中得到實(shí)惠。企業(yè)中承包制度的改革,工人得到實(shí)惠。這些改革的正當(dāng)性都是無(wú)可置疑的。但是當(dāng)改革不斷深入,改革措施不是直接給人們帶來(lái)實(shí)惠,而是要限制某些人的權(quán)力,要限制某些人的利益的時(shí)候,改革措施的正當(dāng)性就開始受到人們的質(zhì)疑。在這個(gè)時(shí)候,如果我們?nèi)匀挥酶母镩_放初期的那種“在有效性中積累合法性”的做法,必然會(huì)遇到巨大的抵抗和反對(duì)。這就是人們通常所說(shuō)的,在改革中,肥肉都被吃掉了,剩下來(lái)的都是骨頭———難啃的硬骨頭。在這種情況下,只有合法性才能保證國(guó)家治理措施的有效性。
西式競(jìng)爭(zhēng)性民主并不能解決國(guó)家治理的合法性問(wèn)題
　　那么,我們究竟應(yīng)該如何評(píng)價(jià)一種治理行動(dòng)的合法性?或者說(shuō),我們的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)究竟應(yīng)該是什么?與很多學(xué)者的觀點(diǎn)相反,德國(guó)哲學(xué)家、社會(huì)學(xué)家哈貝馬斯認(rèn)為,一人一票的競(jìng)爭(zhēng)性民主,并不能為國(guó)家治理提供合法性基礎(chǔ),他分析道:這種以投票為特征的競(jìng)爭(zhēng)性民主的合法性基礎(chǔ)是“現(xiàn)代人特有的世界觀和自我理解”。按照這樣的世界觀和自我理解,一方面所有人都是平等的,所有人都有與生俱來(lái)的平等權(quán)利；另一方面,一切規(guī)范的正當(dāng)性都來(lái)源于個(gè)人的主觀同意。只有被每個(gè)人所接受的東西才是正當(dāng)?shù)�。按照這樣的觀點(diǎn),在面對(duì)不同的選擇的時(shí)候,所有的人的選擇都必須被平等地對(duì)待,所有人的主觀選擇都必須得到承認(rèn)。在這樣的情況下,人們只能通過(guò)投票來(lái)進(jìn)行行動(dòng)的選擇。但是這種選擇所存在的問(wèn)題恰恰是,為什么每個(gè)人的主觀選擇都應(yīng)該得到尊重。比如,如果大多數(shù)人都選擇吸毒,那么是不是吸毒是正確的選擇呢?在這里,個(gè)人的主觀選擇中缺乏一個(gè)理性反思的環(huán)節(jié)。只有借助于一個(gè)理性反思的環(huán)節(jié),我們才能解答這樣一個(gè)問(wèn)題,在多數(shù)人贊同的選擇中,少數(shù)人的利益被犧牲為什么是正當(dāng)?shù)?而以投票為特征的競(jìng)爭(zhēng)性民主恰恰無(wú)法有效地回答這個(gè)問(wèn)題。
　　面對(duì)這樣的問(wèn)題的時(shí)候,競(jìng)爭(zhēng)性民主理論的答案只能是一種“霍布斯式的詮釋”。按照這種霍布斯式的解釋,社會(huì)中存在著人和人之間的暴力斗爭(zhēng)。在這種暴力斗爭(zhēng)中少數(shù)人的力量總是弱于多數(shù)人。在這樣的斗爭(zhēng)中少數(shù)人都必須接受多數(shù)人的統(tǒng)治。如果是這樣,那么這里必然會(huì)出現(xiàn)這樣的問(wèn)題,雖然少數(shù)人要接受多數(shù)人的統(tǒng)治,但是,按照人人平等的原則,在多數(shù)人的統(tǒng)治中少數(shù)人的權(quán)利如何得到保護(hù)呢?為了保護(hù)少數(shù)人,人們只能求助于古典的自由概念。這就是:“多數(shù)人之所以贊同對(duì)少數(shù)人的利益保障,被解釋為是此刻的多數(shù)派恐怕自己將成為少數(shù)派。”在這里,不同的人都是從功利的原則出發(fā)遵循法律從而保障所有的人的平等權(quán)利,害怕失去權(quán)力的多數(shù)派和希望獲得權(quán)力的少數(shù)派都有共同的動(dòng)機(jī)去遵循游戲規(guī)則。在這個(gè)游戲規(guī)則中,少數(shù)人的權(quán)力得到了保障。

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